Der deutsche Staat will und kann 500 Milliarden Euro Sondervermögen investieren. Welche Investitionen versprechen die höchste volkswirtschaftliche Rendite?

Mehr als 400 Milliarden Euro Sondervermögen für Infrastruktur und Modernisierung, weitere 100 Milliarden Euro für Klimaschutz, das klingt nach einer gigantischen Summe. Doch nach Jahren reduzierter Investitionen ist der Bedarf in vielen Bereichen hoch.

Allein für die Bundesfernstraßen wird zwischen 2025 und 2028 ein Investitionsbedarf von mehr als 57 Milliarden Euro veranschlagt. Hinzu kommt die Bahn, die im selben Zeitraum etwa 63 Milliarden Euro benötigt, wie das Walter Eucken Institut errechnet hat. Und für die Energiewende sollten bis 2037 bis zu 270 Milliarden Euro aufgebracht werden.

In der Rechnung fehlen dann noch Investitionen in Bildungsinfrastruktur und manches andere mehr. Eric Heymann von Deutsche Bank Research warnt: „Über alle Infrastrukturbereiche hinweg ist der tatsächliche Investitionsbedarf in den kommenden Jahren deutlich größer als das Fiskalpaket.“

Nicht alles, was finanziert werden müsste, kann also umgesetzt werden. Politiker haben ihre eigenen Prioritäten, aber aus ökonomischer Sicht sollten wir uns für die Infrastrukturinvestitionen mit dem größten volkswirtschaftlichen Nutzen, dem besten Return on Investment, entscheiden. Welche sind das? Ein sinnvoller Vergleichsmaßstab wäre das zusätzliche BIP je investiertem Euro oder Einsparungen je Euro Staatsausgaben.

Grundsätzlich gilt: Infrastrukturinvestitionen lohnen sich. Laut Global Infrastructure Hub erzielte jeder US-Dollar öffentlicher Infrastrukturausgaben innerhalb von zwei bis fünf Jahren circa 1,5 US-Dollar BIP, also 50 Prozent Zuwachs.

Das Geld kann auf drei grundsätzliche Arten investiert werden (siehe Tabelle nächste Seite). Der Staat investiert und steuert Auftragnehmer direkt, das spart Finanzierungskosten und gibt volle Kontrolle, bedeutet aber auch schnell eine Überlastung der öffentlichen Kapazitäten und führte in der Vergangenheit bei Großprojekten zu signifikanten Verzögerungen und Budgetverfehlungen.

Typ Nummer 2 wäre die öffentlich-private Partnerschaft, englisch kurz PPP. Das ist in der Finanzierung meist teurer, da höhere Zins- und Transaktionskosten entstehen. Auch können schlecht strukturierte Verträge zu hohen öffentlichen Folgekosten führen. Dafür geht es gerade in Engpassbereichen oft schneller mit der Umsetzung.

„Statt einzelne Projekte zu subventionieren, sollten die Rahmenbedingungen für alle verbessert werden. Das hätte einen größeren Effekt.“

Eric Heymann von Deutsche Bank Research

Schließlich gibt es noch Subventionen und Zuschüsse: Der Staat unterstützt nur indirekt mit Zahlungen oder Steuervorteilen, damit andere Infrastrukturprojekte realisieren, die sich ohne öffentliche Zuzahlung nicht rentiert hätten. Das kann ein erheblicher Investitionshebel sein, wenn ein Euro Subvention beispielsweise private Investitionen von vier Euro auslöst. Doch die Höhe und Art der Zuschüsse zu berechnen ist schwierig – schnell werden Investitionen subventioniert, die vielleicht ohnehin stattgefunden hätten, oder Preisblasen entstehen. Da nicht die eine Investitionsart in jedem Fall optimal ist, sollte die öffentliche Hand das volle Spektrum ausschöpfen.

Doch welcher Sektor verspricht den höchsten Return? Verkehr, Bildung, Energie, Digitalisierung und mehr konkurrieren um Investitionen. Erfahrungen aus anderen Ländern sind schwierig auf Deutschland zu übertragen. Als die USA Mitte des 20. Jahrhunderts ihr Fernstraßensystem, die Interstates, aufbauten, führte das zu jährlichen Kosteneinsparungen von mehr als 240 000 US-Dollar für amerikanische Industrien je eine Million US-Dollar Investition. Je mehr Erweiterungen jedoch hinzukamen, desto geringer waren die Grenzerträge. Insbesondere der Ausbau von Autobahnen in dünn besiedelten Regionen bringt kaum noch Vorteile.

Zugleich kann eine alternative Infrastruktur – beispielsweise der Ausbau von U-Bahnen oder Bussystemen – eine noch höhere Rendite aufweisen, wenn dadurch wiederum Staus vermieden werden. Und: Instandsetzung und Modernisierung erbringen in ausgebauten Verkehrsinfrastrukturen meist deutlich bessere Erträge als Neubauten. Eric Heymann empfiehlt: „Erhalt vor Neubau.“

Zur Modernisierung kann auch die bessere Digitalisierung der Logistik, also ein intelligenteres Verkehrsmanagement, gehören – ohne dass eine neue Schiene verlegt oder eine neue Straße gebaut werden muss. Digitale Infrastrukturen wie Glasfaserkabel, Mobilfunkmasten und Rechenzentren erzielen häufig die höchsten Kapitalrenditen, da über die IT-Branche hinaus Arbeitsplätze und Wertschöpfung entstehen. Die Weltbank schätzt, dass die Breitbanddurchdringung um zehn Prozentpunkte das BIP-Wachstum in entwickelten Volkswirtschaften um 1,2 Prozent erhöhen kann.

Investitionen in Energieinfrastruktur zeigen ebenfalls hohe Renditen. Dabei stellte eine Forschungsgruppe des IWF um Nicoletta Batini fest, dass Investitionen in erneuerbare Energien einen besonders hohen kurzfristigen Multiplikator aufweisen: Jeder ausgegebene Dollar bedeutet einen BIP-Zuwachs von 1,1 bis 1,7 US-Dollar. Investitionen auf Basis fossiler Brennstoffe erzielten hingegen nur etwa 0,4 bis 0,7 US-Dollar. Das liegt nach Angaben der Studienautoren offenbar daran, dass EE-Projekte in der Bauphase tendenziell arbeitsintensiver sind und dauerhaft Brennstoffkosten senken können. Das Geld wird nicht mehr für den Import ausgegeben, sondern kann anderweitig investiert werden. Allerdings zeigt die aktuelle Diskussion in Deutschland um Reserve-Kraftwerkskapazitäten, dass die Versorgungsunsicherheit von erneuerbaren Energien bis auf Weiteres eine fossile Infrastruktur als Notfallabsicherung benötigt. Isoliert betrachtet, wären diese Gaskraftwerke nicht rentabel.

Auch bei Investitionen ins Humankapital sind die Effekte von Einzelmaßnahmen schwer messbar. Die Bertelsmann Stiftung zeigt aber, dass Investitionen in frühkindliche Bildung und Ganztagsschulen die höchste fiskalische Rendite erbringen: knapp 12 Prozent pro Jahr – Verkehr und Digitales kommen danach nur auf 8,2 Prozent. Generell ist zu beobachten, dass die Rendite auf Bildungsausgaben auch bei zusätzlichen Investitionen in einer reifen Volkswirtschaft stabil hoch bleibt, anders als bei Verkehrsinfrastruktur.

Ein Infrastrukturbereich fehlt in der öffentlichen Diskussion bislang fast immer: Wasser und Abwasser. Zu Unrecht, sagt Eric Heymann: „Das Thema Wasser und Abwasser ist hierzulande ein schlafender Riese, dessen Erhalt und Modernisierung gigantische Investitionen erfordern. Häufig werden jedoch größere Investitionen aufgeschoben, bis es durch Schäden akuten Handlungsbedarf gibt.“ Eine Rentabilitätsrechnung für Wasserinfrastrukturinvestitionen ist – wie für viele Erhaltungsinvestitionen – aber schwierig. „Eine funktionierende Wasserversorgung ist unverhandelbar. Renditeaspekte sind hier weniger wichtig, wenngleich alle Maßnahmen kostenbewusst durchgeführt werden sollten.“

Sortiert man nun die Investitionsfelder nach ihren zu erwartenden Renditen, stehen Investitionen in Humankapital-Infrastruktur wie Schulen und Kitas oben, gefolgt von Energien und Netzen sowie digitaler Infrastruktur. Bei Verkehrsinfrastruktur stehen Erhalt und Wartung vor Neubau. Doch es ist in der Praxis dann doch deutlich komplexer.

Zum einen liegt es in der Natur von Infrastruktur, dass sie selten isoliert bewertet werden kann. Die volkswirtschaftliche Rendite einer frühkindlichen Bildungsinvestition wird von Faktoren wie der Qualität von Schule und Berufsausbildung beeinflusst. Zum anderen sind bei einem Milliarden-Investitionsvolumen im Land des Fachkräftemangels Engpässe zu erwarten. Das kann schnell zu Preissteigerungen und Verzögerungen führen, die Renditeberechnungen erschweren. Wenn sich Infrastrukturmaßnahmen verschieben, die andere Bereiche positiv beeinflussen, ändern sich auch deren Kalkulationen.

Um diese Probleme möglichst gering zu halten, sollte die Investitionswelle mit einer regionalen und zeitlichen Losplanung gestaffelt werden. Hilfreich ist auch ein „Readiness“-Filter: Was ist wirklich schon baureif, welche Genehmigungen liegen bereits vor? Für wiederkehrende Leistungen sollten Rahmenverträge und dynamische Beschaffungssysteme eingesetzt werden. Dies sind vollelektronische, zeitlich befristete Vergabeverfahren zur Beschaffung marktüblicher Leistungen im öffentlichen Sektor. Neue Anbieter können jederzeit aufgenommen, aktuelle Entwicklungen berücksichtigt werden.

Auch eine Standardisierung spart Planungszeit und erlaubt Serienfertigung. Die Plattenbauten des Ostblocks etwa haben in der Nachkriegszeit rasch Wohnraum für Millionen geschaffen. Standardmodule für Kitabauten erlauben die oft schnellere und günstigere Offsite-Fertigung.

Ohne den raschen Aufbau eines ausreichenden Angebots qualifizierter Arbeitskräfte wird es dennoch zu Engpässen kommen. Mit Verfahren per Vorabzustimmung können Bereiche wie Bau oder Elektro die Aufnahme von Arbeitskräften aus Nicht-EU-Staaten rechtlich vorbereiten und beschleunigen. Umgehend sollte auch in Weiterqualifizierung für Engpassgewerke investiert werden. Hier ist das „Aufbauprogramm Wärmepumpe“ ein Beispiel – das aber auch zeigt, wie lange es dauert, bis ausreichend Fachkräfte zur Verfügung stehen.

Schließlich sollte die öffentliche Hand mit Poolverträgen und Vorwärtsbeschaffung die Verfügbarkeit knapper Komponenten bündeln. Der IWF zeigt, dass jenseits einer „Absorptionsgrenze“ die Stückkosten bei großem und raschem Investitionshochlauf nicht linear steigen und bei großen Programmen schnell Überhitzungseffekte auftreten.

All diese Faktoren beeinflussen, wann welches Projekt angegangen werden sollte und kann. Wie rentabel eine Infrastrukturinvestition ist, hängt daher nicht allein vom Investitionsziel ab, sondern auch von den Umsetzungsmöglichkeiten. Eric Heymann fordert: „Statt einzelne Projekte zu subventionieren, sollten die Rahmenbedingungen für alle verbessert werden. Das hätte einen größeren Effekt.“

Die Voraussetzungen sind, da Deutschland in vielen Bereichen strukturellen Nachholbedarf hat, nicht optimal. Positiv gewendet kann das aber auch heißen: Da schlummert ein gewaltiges Potenzial in Deutschlands Wirtschaft, das nur entfesselt werden muss. Immerhin: Der wichtige erste Schritt ist endlich getan. Höchste Zeit, mit der Umsetzung zu starten.