Fördermittel: Marktkorrektur oder Wettbewerbsverzerrung?

Fördermittel sollen Unternehmen unterstützen und ihnen Risiken abnehmen. An falscher Stelle aber treiben Hilfen private Anbieter aus dem Markt und halten ineffiziente Firmen am Leben. Wo verläuft die Grenze zwischen kluger Förderung und blinder Subvention?

Deutschland kann kaum Wachstum vorweisen – 2023 und 2024 ist die Wirtschaft geschrumpft, 2025 um magere 0,2 Prozent gewachsen. Und auch die Prognose für 2026 ist mies. Der BDI ging im Januar noch von rund einem Prozent Wachstum aus. Im Juni kassierten die Ökonomen diese Zahl und senkten ihre Prognose auf 0,4 Prozent. Wachstum verspricht allein die schuldenfinanzierte Investitionsoffensive des Bunds.

Doch der Staat versucht, auch jenseits dieser Mittel Wachstum zu erzeugen. Entsprechend deutlich positioniert sich die Regierung: „Deutschland muss wieder attraktiver für Investitionen werden“, heißt es dort. Das soll nicht nur über verbesserte Rahmenbedingungen gelingen, sondern auch mit Geld.

Unternehmen werden mit Fördermitteln unterstützt – in der Überzeugung, dass der Markt allein nicht jede Innovation zu jeder Zeit ausreichend finanziert. Je dichter das Fördernetz aber wird, desto drängender stellt sich die Frage: Wann beheben die Hilfen tatsächlich Marktversagen; wann werden sie selbst zur marktverzerrenden Subvention?

Die Palette an Fördermitteln ist breit, der berüchtigte „Förderdschungel“ reicht von Zuschüssen über Kredite bis zu Garantien oder Steuer- und Exportförderung. Geldgeber sind der Bund, die Länder oder die Europäische Union.

Es mangelt also nicht an Optionen. Die entscheidende Frage ist aber nicht, wie viele Fördermittel es gibt, sondern wie gut sie ihren Zweck erfüllen.

Prominentes Beispiel für eine Förderung, die den Steuerzahler bislang gekostet und das Ziel verfehlt hat: viele Millionen Euro für die Northvolt-Fabrik in Schleswig-Holstein, um Deutschland in Sachen Batterieindustrie voranzubringen. Dass der schwedische Mutterkonzern des Unternehmens inzwischen Insolvenz anmelden musste, konnte niemand vorhersagen (– aktuell sieht es so aus, als würde das US-Unternehmen Lyten die Baustelle übernehmen). Wohl aber ist die Frage legitim, ob Deutschland eine Branche subventionieren sollte, in der Spieler wie China klar (und uneinholbar?) die Nase vorne haben. Je weiter sich Förderung von der Behebung konkreten Marktversagens entfernt, desto größer wird das Risiko, wirtschaftliche Entwicklung künstlich zu lenken.

Diskussionswürdig sind auch Fördermittel, die Mitnahmeeffekte wahrscheinlich machen. Da wären zum Beispiel Kaufprämien für E-Lkw. Würden große Logistiker angesichts der absehbaren Dekarbonisierung nicht ohnehin auf alternative Antriebe umsteigen? Ähnlich streitbar: Die Energieeffizienzförderung von Produktionsanlagen. Ein Unternehmen tauscht eine alte Anlage und erhält einen Zuschuss für die neue. Rechnet sich die Investition wegen eingesparter Energiekosten ohnehin, darf man überlegen, ob die Förderung nur noch als Renditebooster funktioniert. „Das Ziel, eine gewisse Technologie zu fördern, birgt immer das Risiko von Mitnahmeeffekten“, betont Eric Heymann, Analyst bei Deutsche Bank Research.

Jan Bewarder,
REM CAPITAL

Problematisch ist Förderung außerdem, wenn sie überholte Strukturen konserviert. Geschäftsmodelle, die ohne staatliche Hilfe nicht wettbewerbsfähig wären, werden erhalten. Dadurch verzögern sich notwendige Korrekturen im Wettbewerberfeld, innovative Unternehmen stehen unter unverdientem Druck. Das Geld hält stattdessen Zombie-Firmen künstlich am Leben. Jan Bewarder, CEO von REM CAPITAL, hält diese Gefahr heute allerdings für eher gering. Sein Unternehmen ist auf Fördermittel- und Finanzierungsberatung spezialisiert und begleitet Firmen, Investoren und Projektträger bei der Strukturierung und Finanzierung von Investitionen. „Deutschland macht sich der Überförderung nicht mehr verdächtig“, berichtet er. „Firmen, die gegen die Wand laufen, werden nicht staatlich gerettet.“ Da zeichne das Herausheben einzelner Negativbeispiele in den Medien ein falsches Bild.

Aber dann ist da noch die Gefahr des sogenannten Lock-in-Effekts: Ganze Wertschöpfungsketten werden auf bestehende Förderregime ausgerichtet, Investitionsentscheidungen orientieren sich nicht mehr zuerst an Marktchancen, Kundenwunsch oder Innovation, sondern an der Förderfähigkeit eines Projekts. Mitunter wird dadurch an Technologien oder Standorten festgehalten, die unter Marktbedingungen längst aufgegeben worden wären.

Ein weiteres potenzielles Problem des staatlich gelenkten Geldes: Private Anbieter können aus dem Markt gedrängt werden. Banken, Investoren oder Versicherer sind darauf spezialisiert, Risiken zu bewerten und Kapital dorthin zu lenken, wo die größten Erfolgsaussichten bestehen. Übernimmt der Staat diese Rolle durch Förderung, haben private Akteure weniger Anreiz, entsprechende Angebote bereitzustellen. Wer kann oder will schließlich ein Projekt zu Marktbedingungen begleiten, wenn staatliche Hilfen günstigere Konditionen bieten? Eric Heymann von Deutsche Bank Research sieht diese Herausforderung ebenfalls, allerdings nicht, wo es um privates Kapital geht. „Wo der Staat einen Subventionsrahmen steckt, hilft das eher, privates Kapital anzulocken“, erläutert der Experte. Risiken würden dadurch zum Teil sozialisiert, was das Investment interessanter mache. Allerdings besteht laut Heymann die Gefahr eines Crowding-Out-Effekts, „wenn der Staat Aufträge platziert und private Nachfrage verdrängt“.

Eric Heymann,
DB Research

Sollte man Fördermittel also – zumindest selektiv – abschaffen? Das ist sicher kein gangbarer Weg. An verschiedensten Stellen sind die Programme unerlässlich, um Transformation und Innovation zu ermöglichen. Klassisches Beispiel: Forschung und Entwicklung. Die Kosten sind anfangs extrem hoch – ein Risiko, das der Markt oft nicht tragen kann oder will. Förderung ist hier Innovations-Booster und alternativlos. Dasselbe gilt für Hilfen bei neuen Technologien, deren Wirtschaftlichkeit noch nicht bewiesen ist – Pilotanlagen für Wasserstoff-CO2-Abscheidung beispielsweise. Für Eric Heymann ist gerade die Grundlagenforschung ein Feld, das unbedingt Fördermittel benötigt. „Spitzenforschung macht unsere Volkswirtschaft innovativer und produktiver, hier sind Hilfen absolut berechtigt“, erklärt er.

Ähnlich verhält es sich bei der Exportförderung. In politisch oder wirtschaftlich instabilen Ländern sichern private Anbieter das Risiko nur eingeschränkt oder zu hohen Preisen ab. Instrumente wie Hermesdeckungen machen Auslandsgeschäft dann erst möglich. Lesen Sie hier mehr zum Thema Exportförderung.

Förderung ist außerdem unbedingt wichtig für junge Unternehmen. Sie haben die guten, innovativen Ideen, aber noch keine belastbare Historie. Damit sind sie für Banken unattraktive Kreditnehmer. Fördermittel helfen, diese Finanzierungslücke zu schließen. „Förderung ist dazu da, Marktversagen zu bekämpfen,“ erläutert Jan Bewarder von REM CAPITAL. „Junge Unternehmen können ihre Aktivitäten noch nicht durch normale Marktmechanismen finanzieren und sind auf diese Unterstützung angewiesen.“

Außerdem ist staatliche Unterstützung da sinnvoll, wo gesellschaftliche Kosten eingepreist und abgefedert werden müssen – beispielsweise beim Klimaschutz schafft Förderung Anreize, Transformation zu beschleunigen. Gerade in dieses Fällen läuft der Staat allerdings Gefahr, die oben erläuterten Mitnahmeeffekte zu provozieren.

Es zeigt sich: Die Grenze zwischen sinnvoller Förderung und unnötiger Subvention ist schwer zu ziehen. Fördermittel sind ein unverzichtbarer Bestandteil moderner Wirtschaftspolitik – vorausgesetzt, sie adressieren ein konkretes Marktversagen. Entscheidend ist am Ende die Ausgestaltung. Förderprogramme müssen zielgerichtet ausgestaltet sein – das Prinzip Gießkanne funktioniert sicher nicht. Die Mittel müssen investive Vorhaben statt Konsum unterstützen und regelmäßig überprüft werden. Was in einer bestimmten Marktphase sinnvoll war, muss nicht dauerhaft notwendig bleiben. Darum gilt es, konsequent zu kontrollieren, welche Formate nicht länger relevant sind und bestehende Hilfen ausschließlich dort einzusetzen, wo sie tatsächlich zusätzliche Investitionen auslösen. Viel hilft nicht zwangsläufig viel.